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Uma análise do Cadastro Imobiliário do Município de Natal no ano 2000 29/12/2011

Posted by Afauna Natal in Meio Ambiente Urbano.
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UMA ANÁLISE DO CADASTRO IMOBILIÁRIO DO MUNICÍPIO DE NATAL NO ANO 2000

Por Juliano Pires e Evânio Mafra

RESUMO

O atual quadro do financiamento dos municípios brasileiros revela a necessidade de ações visando o incremento das receitas próprias municipais. Nesse sentido, os impostos sobre a propriedade, em especial o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), têm sido apontados como uma possibilidade.  O cadastro imobiliário constitui-se na base de sustentação da aplicação do IPTU e, portanto, precisa estar atualizado e confiável.  Entretanto, a realidade média dos cadastros nos municípios brasileiros é de significativa desatualização.  Para os municípios que empreendem esforços de atualização cadastral é comum a contratação de serviços tecnicamente inadequados e de custos elevados em virtude do desconhecimento da situação do seu próprio cadastro.  Neste trabalho, realiza-se uma análise do cadastro imobiliário da cidade de Natal/RN como forma de dar subsídios ao ente municipal em sua tarefa de manutenção do cadastro.  Para tanto, fez-se a sobreposição das zonas fiscais da cidade aos limites de bairro de forma a considerar este espaço territorial como a unidade de análise.  Os dados do Censo 2000 foram comparados aos do cadastro municipal visando à análise do grau de desatualização cadastral.  Verificou-se que o cadastro da cidade possui significativo grau de desatualização, sendo essa situação agravada nos bairros mais periféricos e de menor poder aquisitivo. Conclui-se que o poder público municipal não tem usufruído as potencialidades do cadastro na gestão territorial e que o ente possui uma ampla margem de melhoria na gestão do cadastro para cobrança do IPTU.

Palavras-chave: Cadastro Imobiliário, IPTU, Natal/RN

ABSTRACT

The current situation of public financing in Brazilian municipal districts shows the need of actions to increase own revenues. The taxes on property, especially IPTU (tax on urban land and building), are considered a viable possibility for increase those revenues. The real state registers are a framework to taxes on property. Therefore the registers need to be reliable and update. However, the medium reality of the Brazilian municipal districts reveals a situation of significant discrepancy. Many municipal districts hire expensive and technically inadequate services because they don’t know the problems of their registers. This paper is devoted to analyze real state register of Natalcity to contribute with the municipality in your task of register maintenance. The fiscal areas were put upon to the neighborhood limits to consider this ultimate as unit of analysis. The Census data were compared with real state register data to obtain the degree of discrepancy. The results show that real state register ofNatalcity has a significant discrepancy, principally in suburbs and poor regions. This paper point out that the municipal public authority has not been using the potentialities of the register in the territorial administration and that there is a wide improvement margin in the administration of IPTU.

Key-words: Real State Register, Tax Property,Natalcity

1. INTRODUÇÃO

O quadro atual das receitas dos municípios brasileiros revela a pouca expressividade que as receitas próprias desempenham frente às transferências constitucionais. Nesse contexto, os impostos sobre a propriedade, em especial o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), vêm sendo apontados como instrumentos capazes de alterar o quadro vigente.

De acordo com De Cesare (2005), o cadastro é o principal pilar da tributação imobiliária. Assim, para que a gestão do IPTU possa ser eficiente, o cadastro deve ser confiável e atualizado. Todavia, a realidade média dos municípios brasileiros é de significativa desatualização dos cadastros (AVERBECK, 2003).

O ambiente proporcionado pelo modelo de financiamento do Estado brasileiro, que induz a ineficiência da gestão tributária própria dos municípios, com reflexos para o IPTU, associada à escassez de recursos e deficiência técnica na gestão do cadastro são as causas dessa realidade. Como conseqüência, não raro as prefeituras gastam vultosas quantias para atualização cadastral sem sequer conhecer as deficiências de seu cadastro, muitas vezes contratando serviços desnecessários ou tecnicamente inadequados.

Estudos que proporcionem a quantificação das receitas não-arrecadadas pelos municípios por ineficiência administrativa ou que realizem um diagnóstico qualificado e neutro da situação particular são raros e pontuais (DE CESARE, 2005; AVERBECK, 2003). Analisar as deficiências do cadastro deveria ser o primeiro passo dado pela municipalidade na definição de estratégias de atualização cadastral, uma vez que podem proporcionar a economia de esforços e recursos que em geral são escassos.

O presente trabalho constitui-se numa modesta contribuição para o preenchimento desta lacuna, justificando-se também pelos reflexos que pode gerar tanto para o Município do Natal quanto para a sociedade potiguar.  Para o município na medida em que os resultados, aqui apresentados, possam servir de alguma forma para que a municipalidade adote ações visando maior eficiência na gestão do cadastro imobiliário.  Para a sociedade, na medida em que o município consiga, a partir da melhoria do cadastro, garantir mais recursos para o desempenho de suas atribuições nas áreas de saúde, educação, trânsito, entre outras.

O objetivo do trabalho é realizar uma análise do cadastro imobiliário da cidade do Natal/RN, de forma a gerar informações que possam ser utilizadas em estratégias de atualização cadastral, possibilitando maior eficiência na gestão tributária municipal.  Para tanto, utilizando-se de um Sistema de Informações Geográficas (SIG), fez-se a sobreposição das zonas fiscais, que são os limites geográficos utilizados para fins fiscais, com os limites de bairro da cidade, possibilitando realizar as análises para estas últimas porções territoriais.  Uma vez que a análise ocorre também através da comparação de dados do cadastro imobiliário da cidade com os do Censo, adotou-se o ano 2000 como referência.  Algumas vezes foram utilizados os dados de arrecadação do IPTU para auxiliar nas análises.

2. O QUADRO ATUAL DAS RECEITAS DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

A promulgação da Constituição de 1988 trouxe uma série de transformações à nação brasileira, que ocorreram tanto através da conquista de novos direitos por parte dos cidadãos, quanto pelo advento da nova relação político-administrativa que passou a vigorar.  Sob este último prisma, é relevante destacar o novo status alcançado pelos Municípios, que passaram a ser considerados entes da federação, adquirindo maior autonomia, parte desta explicitada pelo direito de serem regidos por Lei Orgânica própria.

Associada a esta maior autonomia, os Municípios ganharam também novas atribuições, que anteriormente eram de responsabilidade da União e/ou dos Estados.  Tais atribuições vieram acompanhadas de ganhos financeiros sob a forma de aumento no volume de transferências constitucionais.  Entre esses ganhos vale destacar a elevação da cota do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que passou de 17% para os atuais 22,5% a partir de 1993, e o da Cota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que não só passou de 20% para 25%, como teve sua base de incidência ampliada com a absorção da tributação sobre produtos e serviços que até então eram de competência da União (CAVALCANTI, 2006).

Em síntese, o que o ordenamento constitucional previu foi a transferência de atribuições de outros entes para os Municípios que, como uma forma de compensação, receberiam um incremento de receita.  É do senso comum à percepção que o Município é o ente federativo que está mais próximo da sociedade e, dessa forma, é aquele que reúne as melhores condições de captar os anseios desta.  Logo, possui cunho lógico a iniciativa constitucional de transferir ao Município o papel de agente condutor de algumas políticas públicas, até mesmo porque, conforme aponta De Cesare (2005), ele é o ente mais cobrado e responsabilizado, inclusive por demandas que estão fora da sua competência.

Por outro lado, a transferência de responsabilidades advinda com a nova Carta Magna parece não ter sido precedida de uma análise mais criteriosa, pelo menos no que concerne ao aspecto do financiamento das atribuições.  Essa opinião é compartilhada também por De Cesare (2005), que afirma que a Constituição de 1988 (CF) ainda não proporcionou um modelo capaz de assegurar harmonia entre a disponibilidade de recursos e as demandas essenciais locais que precisam ser satisfeitas.  Na mesma linha de entendimento, Cavalcanti (2006) afirma que a transferência dessas responsabilidades exige dos municípios um maior volume de recursos para atender satisfatoriamente a essas novas demandas, o que poderia ser disponibilizado por meio das transferências constitucionais, o que, segundo o INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (2005), compromete a autonomia adquirida com a CF de 1988, fazendo com que grande parte dos municípios dependa diretamente da política orçamentária da União e Estados Federados.

De fato, um exame da composição das receitas tributárias dos entes federativos mostra a dependência financeira dos municípios, conforme se pode observar no gráfico adiante.

Gráfico 1 – Composição da Receita dos Municípios

Fonte: VIOL (2001, 2005).

Entre os anos de 1990 e 2004, as receitas próprias dos municípios corresponderam, em média, a apenas 27,25% das receitas totais tributárias disponíveis, sendo que as transferências da União e dos Estados representaram 28,57% e 44,18%, respectivamente (VIOL, 2001, 2005). Esses números demonstram a importância do ICMS para os municípios, uma vez que esse imposto representou, para o mesmo período de referência, cerca de 90% da receita tributária dos estados.

Com relação à repartição das receitas, considerando também a média do período1990-2004, a União desfrutou de 58,30% do total das receitas tributárias nacionais, enquanto aos Estados coube a fatia de 25,87% e aos Municípios 15,83%. Por outro lado, a União arrecadou em média neste mesmo período 68,68%, enquanto os Estados arrecadaram 27% e os Municípios apenas 4,32% (VIOL, 2001, 2005).

De forma subsidiária, ao se analisar a composição média da receita disponível dos Estados federados no mesmo período de referencia, verifica-se que 22,70% da receita advêm de transferências da União e 73,70% de receitas próprias. Nota-se claramente uma menor dependência deste ente em relação à União do que dos municípios em relação aos outros entes federados.

Diante dos números apresentados fica patente o modelo de financiamento adotado pelo Estado brasileiro, que em termos de arrecadação pode ser representado por uma pirâmide invertida, onde a União arrecada a maior fatia do conjunto de receitas tributárias, os Estados a segunda maior fatia e aos municípios a menor parcela.  Por outro lado, em termos de grau de dependência temos uma relação inversa, onde a União é financiada totalmente com recursos próprios, os Estados têm parte de suas receitas oriundas da União e os Municípios, tal como já mencionado, fortemente dependentes dos Estados, em maior grau, e da União.

Assim, entende-se que parecem legítimas as reivindicações do movimento municipalista que almeja uma melhor distribuição das fatias tributárias, tendo atualmente conseguido um aumento de 1% na cota do FPM.

3. O IPTU COMO POSSIBILIDADE DE INCREMENTO DE RECEITA

A leitura dos números referentes à administração das receitas tributárias e da efetiva disponibilidade das receitas por parte dos entes federados demonstra claramente o quão frágil é a autonomia dos municípios, ao menos no que se refere ao financiamento da estrutura estatal.  A forte dependência deste ente das transferências constitucionais tem levado, segundo De Cesare (2005) a um desestímulo ao melhor uso da capacidade tributária própria.

Por outro lado, é do senso comum a percepção de que os municípios não estão conseguindo cumprir plenamente as demandas que são de sua competência.  Some-se a isso ao fato de que as demandas por serviços públicos são crescentes, não somente devido ao crescimento populacional, mas também em virtude das novas demandas criadas por melhorias na prestação dos serviços públicos.  Como exemplo, verifique-se o que ocorre na área de saúde pública.  A universalização do atendimento clínico com o Programa de Saúde da Família (PSF), que é um dos objetivos pretendidos, e que tem tido consideráveis avanços, vem gerando uma maior demanda por exames laboratoriais e medicamentos.  Verifica-se, portanto, uma situação de dificuldades com tendência de agravamento.

Assim, pode-se afirmar que a lógica predominante quanto ao financiamento do Estado brasileiro para os municípios é perniciosa, gerando um ciclo vicioso.  A forte dependência de recursos de outros entes faz com que haja uma situação de ineficiência na gestão tributária própria uma vez que não há estímulo para o contrário e, em virtude da escassez de recursos para cumprir satisfatoriamente suas atribuições, o ente não investe no aparelho estatal para gerenciar a receita própria, gerando mais ineficiência e tornando as receitas próprias menos expressivas.

Dessa forma, urge que os Municípios rompam essa lógica e empreendam esforços tanto no sentido de buscar fontes alternativas de receitas e de lutar por uma reforma tributária que vise, entre outros aspectos, à redistribuição da carga tributária, uma administração de maiores volumes da receita tributária e o aumento da importância dos tributos incidentes sobre o patrimônio e a renda ao invés do consumo, como é atualmente.  Além disso, faz-se necessário o aprimoramento na gestão do sistema tributário vigente.

Atualmente, as principais fontes de receita tributária dos municípios brasileiros são: o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), as taxas, a previdência municipal e outros tributos (contribuição de melhoria, por exemplo).  De acordo com os dados da Receita Federal para o período1990-2004, o ISS foi o imposto responsável por, em média, 37,34% do total de receitas próprias dos municípios (VIOL, 2001, 2005).  Já o IPTU, também em termos médios, correspondeu por 29,41% das receitas municipais, enquanto o ITBI foi responsável por 7,10%.  Ainda no período em questão, as taxas responderam por 17,03% e, aos demais tributos e à previdência municipal couberam papéis residuais, sendo que a soma destas duas fontes respondeu por 9,11% da receita.

De acordo com a Receita Federal, em2004 acarga tributária atingiu o patamar de 35,91% do PIB.  Neste mesmo ano, a totalidade das receitas tributárias próprias dos municípios correspondeu a 1,52% do PIB, enquanto a dos Estados correspondeu a 9,36% e a da União a 25,04%.  Considerando-se o período compreendido entre os anos 1990 e2004, acarga tributária média total do país em relação ao PIB foi de 30,62%, sendo que deste montante a União foi responsável, em média, por 21,05%, e os Estados e Municípios por 8,25% e 1,32% respectivamente.

Da carga tributária sob responsabilidade das municipalidades (1,32%), o ISS representou, em média, 0,49%, enquanto o IPTU respondeu por 0,40%, o ITBI por 0,09%, as taxas por 0,23% e os outros 0,12% restantes couberam a previdência e demais tributos.

Embora já se tenha demonstrado que as receitas próprias ocupam um patamar baixo em termos de expressividade, outro aspecto interessante é como se deu a evolução do comportamento destas, conforme mostra o Gráfico 2 adiante.

Gráfico 2 – Evolução das receitas tributárias próprias municipais

Fonte: VIOL (2001,2005).

A partir do gráfico é possível observar que enquanto as taxas permaneceram entre os anos de 1990 e 2001 em um patamar que variou de aproximadamente 15% até cerca de 20% em 2001, nos três anos seguintes houve uma abrupta queda da participação desta fonte de receita na composição das receitas próprias tributárias totais dos municípios.  Nesses três últimos anos a média foi de 11,44%, bem abaixo da média de 18,31% do período anterior.  Por outro lado, a evolução do comportamento do ISS e do IPTU que em um primeiro momento teve grandes variações, em um segundo momento, a partir de 1995, se revelou de forma estável.  A priori, este fato poderia ser considerado satisfatório, uma vez que pelo menos nos últimos anos houve certa estabilidade nos dois principais tributos responsáveis pelas receitas tributárias municipais.  Todavia, este resultado deve ser analisado com cautela partindo-se da observação do Gráfico 3 mostrado adiante.

Gráfico 3 – Evolução da Carga Tributária dos Entes Federados em Relação ao PIB

Fonte: VIOL (2001, 2005).

Observe no Gráfico 3 que ao longo dos últimos anos houve um leve crescimento da carga tributária sob a responsabilidade dos Estados e também um considerável acréscimo da carga tributária sob responsabilidade da União.  Enquanto a média da carga tributária da União no período1990-1997foi de cerca de 19%, no período subseqüente esta média subiu para cerca de 23%.  Tal fato ocorreu principalmente em virtude da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), que foi instituída a partir de 1997 e que por se tratar de uma contribuição, não sofre repartição entre os entes.  Nota-se, portanto, que a carga tributária dos municípios, embora tenha permanecido estável, não apresentou o desempenho esperado, que seria crescer proporcionalmente ao crescimento geral, fato este não ocorrido em virtude do artifício usado pela União, de utilizar um tributo que não sofre repartição para os demais entes.

Considerando a necessidade já destacada de se aprimorar o sistema tributário vigente, os impostos sobre a propriedade são apontados por diversos autores (DE CESARE, 2001; BAHL, 1998; MCCLUSKEY, 2001; SCHECHINGER, 2004) como uma possibilidade real de incremento de receitas próprias.

Segundo Bahl (1998), algumas características fazem dos impostos sobre a propriedade uma boa opção tributária.  Primeiramente, em virtude dos valores dos terrenos e das edificações serem elevados e em constante crescimento em quase todos os países, o imposto pode ser uma grande fonte de receitas para os governos locais.  Uma outra característica é que o imposto pode ser visto como uma forma de recuperação de benefícios concedidos e, portanto, um imposto justo.  Isso se deve ao fato de que muitos proprietários de imóveis comerciais e residenciais se beneficiam de determinados investimentos públicos em uma proporção aproximada ao valor de suas propriedades.  A partir disso, o autor defende a tese de que há sentido na idéia de que os impostos sobre a propriedade pagos correspondam a aproximadamente o valor dos benefícios obtidos.  Evidentemente parte-se do pressuposto que os imóveis são corretamente avaliados para refletir as melhorias associadas com a intervenção pública.

Ainda segundo o autor, outra faceta dos impostos sobre a propriedade é que os mesmos possuem uma desejável característica, qual seja a de que grande parte da carga impositiva é compartilhada pelos residentes em áreas servidas por infra-estrutura financiadas com recursos dos impostos sobre a propriedade.

Bahl (1998) aponta ainda os relativamente baixos custos de cumprimento da obrigação tributária como uma das características favoráveis desse tipo de imposto.  Da mesma forma é o caso da competência tributária.  Os impostos sobre a propriedade em geral não geram conflitos de competência com os governos centrais.  Por fim, impostos sobre a propriedade podem permitir um melhor aproveitamento do solo, fazendo com que a propriedade cumpra o seu papel social.

Embora também reconheça uma série de desvantagens atinentes aos impostos sobre a propriedade, McCluskey (2001) destaca que estes possuem vantagens internacionalmente reconhecidas, tais como a transparência, a fácil identificação do objeto a ser taxado e do contribuinte, entre outras vantagens.  Primeiramente, o autor afirma que o imposto pode proporcionar o potencial de ingresso necessário para financiar uma grande porcentagem de serviços locais.  Em segundo lugar, na mesma linha de pensamento de Bahl (1998), os impostos sobre a propriedade são tipicamente locais e, portanto, não criam competição com outros níveis de governo.

O autor também compactua com o pensamento de Bahl no que se refere à capacidade que esses impostos têm de recuperar os ganhos oriundos da valorização dos imóveis decorrentes de investimentos públicosem infra-estrutura.  Porfim, o autor afirma que existem argumentos econômicos sólidos no sentido de que, se administrado apropriadamente, o imposto sobre a propriedade é a fonte de receita mais eficiente e eqüitativa de receitas disponíveis para os governos locais.

Considerando a necessidade de crescimento e o potencial de expansão das receitas próprias, bem como o papel que os impostos sobre a propriedade podem exercer nesse sentido, faz-se necessário verificar as possibilidades de tais impostos na realidade do sistema tributário nacional. Dentro do sistema, os impostos sobre a propriedade são basicamente o IPTU e ITBI.

Uma vez que este artigo, conforme já mencionado, tem como foco principal o IPTU, esta seção se restringirá a este imposto.  O IPTU, de acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988) é incidente sobre a propriedade territorial e predial urbana e tem como fato gerador a propriedade, domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.  Trata-se na realidade de dois impostos, um relacionado à propriedade territorial e outro à propriedade predial, com possibilidade, segundo Fernandes apud Averbeck (2003), de incidência de alíquotas distintas, bem como de cobranças distintas.

A zona urbana é aquela definida em lei municipal, que deve observar a existência de pelo menos dois dos seguintes melhoramentos: a) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; b) abastecimento de água; c) sistema de esgotos sanitários; d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado (BRASIL, 1988).

A base de cálculo é o valor venal, ou seja, o valor de venda dos imóveis, que corresponde ao preço mais provável pelo qual um imóvel seria vendido em condições normais de mercado.  Aos Municípios cabe uma pequena autonomia na formatação política tributária, que no caso específico restringe-se à instituição de isenções e à definição das alíquotas a serem aplicadas.

As vantagens do imposto são diversas. De Cesare (2005) aponta as seguintes: a) Alta visibilidade; b) Universalidade do fato gerador, ou seja, ampla incidência do tributo; c) Geração de fluxo estável e previsível de receita, independentemente do ciclo econômico; d) Capacidade de produzir níveis razoáveis de receita quando administrado eficientemente; e) Facilidade de alocar a receita que cabe a cada município; f) Possibilidade de usar o próprio imóvel como garantia para incentivar o pagamento; g) Dificuldade de sonegar.

Pelas razões expostas, claro está o potencial do IPTU em contribuir para elevação do nível das receitas próprias dos municípios brasileiros, e contribuindo para uma maior autonomia destes entes.

4. O IPTU E O CADASTRO IMOBILIÁRIO

O Imposto Predial e Territorial Urbano possui uma série de características que o credenciam a desempenhar um papel mais expressivo no que se refere à composição das receitas próprias tributárias dos municípios brasileiros.  Todavia, na prática, este papel tem sido secundário, conforme já demonstrado.  Isso ocorre por uma série de fatores.

Bahl (1998) cita, entre outras razões, a impopularidade política, os elevados custos de administração e a dificuldade em fazer cumprir a obrigação tributária como desvantagens dos impostos sobre a propriedade.  Ademais, segundo o autor, o demasiado espaçamento que ocorre entre a avaliação dos imóveis (necessárias para a base de cobrança do imposto) faz com que o impacto da elevação das obrigações tributárias seja elevado.  Isso acaba fazendo com que haja uma indignação da população com respeito ao impacto tributário, tornando necessária a utilização de mecanismos para acomodar este impacto.  No Brasil, bem como em países como Jordânia e Colômbia, é comum o mecanismo da indexação.

Em que pese às inúmeras vantagens do tributo, aspectos como a ineficiência administrativa no que concerne a capacidade de manutenção do cadastro imobiliário e de geração de avaliações que reflitam o valor de mercado, bem como entraves legais e a politização de alguns assuntos técnicos são aspectos apontados por De Cesare (2005) que contribuem para a ineficiência do IPTU como fonte de receita própria para os municípios.

Averbeck (2003) acrescenta que parte do atraso dos municípios em matéria de gestão do imposto deve-se a falta de recursos próprios para investimento nas áreas de cadastro, planta de valores e administração tributária, bem como a ausência histórica de fontes de financiamento para essas áreas.  Para se ter uma idéia do descaso histórico, os últimos grandes investimentos ocorreram, segundo o autor, na década de 1980, através do projeto CIATA de iniciativa do governo federal.  O projeto permitiu o estabelecimento de uma base geral de informações municipais.

A partir desse período a atualização dos cadastros ocorreu de forma diferenciada, oscilando entre a atualização sistemática e uma completa ausência de atualização (AVERBECK, 2003).  Já as plantas de valores, em virtude da elevada inflação predominante durante a década de 1980 e início da década de 1990, passaram a ser atualizadas através de índices de inflação.  Como resultado, em determinados períodos os valores dos imóveis ficavam baixos, com prejuízo para receita, enquanto em outros ficavam elevados, obrigando os municípios a utilizarem artifícios como a adoção de coeficientes de majoração para frear os aumentos.  Outra prática comum no período em tela era a elevação das alíquotas do imposto como forma de compensar a desatualização dos valores de mercado dos imóveis usados para fins de tributação.

Segundo o INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (2005), dos 5.560 municípios brasileiros existentes em 2002, 91,3% possuíam cadastros imobiliários.  Entretanto, ainda existia um pequeno descompasso entre a quantidade de municípios em que havia código tributário (94,2%) e, portanto, cobravam tributos, e a quantidade de municípios que possuíam cadastros imobiliários, o que revela que o IPTU não era cobrado em todos os municípios brasileiros.  No que se refere à informatização do cadastro, dentre aqueles municípios que possuíam cadastro, 85,7% os tinham informatizado.

Todavia, ao se comparar os dados de existência de cadastro em 2002 com os dados do IBGE de 1999 apresentados por Bremaeker (2001), é possível observar um crescimento de 10,6% no número de municípios que possuíam cadastro.  Por outro lado, os dados de 1999 relacionados à planta de valores, 88,1% dos municípios possuem este instrumento, e que destes, 89,3% efetuaram sua atualização a menos de cinco anos, indica não uma boa situação nacional no que se refere à atualização das plantas de valores, mas sim a continuidade de práticas empregadas em décadas passadas, qual seja a utilização de índices de inflação para atualização dos valores dos imóveis.

Esses últimos dados vêm de certa forma fortalecer as justificativas apresentadas pelos autores anteriormente citados para a pouca representatividade do IPTU.  Observe-se que o imposto está presente na grande maioria dos municípios brasileiros, todavia as práticas de gestão são ineficientes.  Segundo Averbeck (2003), o resultado destas práticas é uma situação média atual de significativa desatualização dos cadastros dos municípios, de desatualização e inconsistências relativas e absolutas das plantas de valores e de atraso da legislação tributária, provocando a fragilidade da política tributária.

Segundo Bahl (1998), para administrar apropriadamente o imposto sobre a propriedade os governos devem realizar as seguintes tarefas: a) Identificar a propriedade e o contribuinte sujeitos ao imposto; b) Manter registros oportunamente acessíveis e atualizados; c) Avaliar todo imóvel sujeito ao imposto e manter uma relação atualizada de avaliações; d) Levar a efeito o lançamento do imposto e o processo de arrecadação do mesmo; e) Gerenciar as apelações e juízos.

De acordo com De Cesare (2005) o cadastro é o principal pilar da tributação imobiliária.  É nele que devem constar os dados relativos ao contribuinte e ao imóvel.  Entre os dados do contribuinte necessários para o lançamento do IPTU e a eventual execução fiscal figuram minimamente o nome do proprietário, CPF e endereço para correspondência.  Já com relação aos dados dos imóveis têm-se os atributos próprios dos imóveis, como por exemplo, a área do terreno, fração ideal no caso dos condomínios, área e ano da edificação, tipologia construtiva, finalidade constritiva e uso; e os atributos de localização dos imóveis, tais como a provisão de equipamentos e serviços de infra-estrutura urbana, além de outros elementos que influenciam na valorização e desvalorização dos imóveis.

Das tarefas apresentadas por Bahl, as três primeiras possuem relação direta com o cadastro, uma vez que os dados ficam armazenados neste.  Assim, está demonstrada a importância do cadastro para uma gestão eficiente do Imposto Predial e Territorial Urbano.

De acordo com Erba (2005), não existe definição consensual de Cadastro e suas funções, sendo que o conceito apresenta diferentes conotações oriundas da legislação de terras de cada nação.  Entretanto, segundo o autor, nos países que integram o Mercosul (com exceção do Brasil) e na maior parte dos países desenvolvidos, o Cadastro Territorial pode ser entendido como um registro público sistematizado dos bens imóveis de uma jurisdição, contemplado nos seus três aspectos fundamentais: o jurídico, o geométrico e o econômico.

Ainda segundo o autor, os primeiros cadastros foram estruturados para fins tributários.  As bases que compunham o denominado Cadastro Econômico registravam o valor da parcela a partir do qual era calculado o valor do imposto territorial.  Com o surgimento de métodos de avaliação baseados em atributos como localização e a forma e dimensões dos terrenos, passou-se a registrar esses elementos em documentos cartográficos e bases alfanuméricas, que compunham o Cadastro Geométrico.  Com o passar dos anos, verificou-se que o cadastro possuía uma função mais relevante do que se pensava, passando-se então a organizá-lo como complemento dos Registros de Imóveis, conformando o Cadastro Jurídico.

Modernamente, é recorrente na literatura especializada o termo Cadastro Técnico Multifinalitário que, segundo Loch (2005) compreende desde as medições, que representam toda a parte cartográfica, até a avaliação socioeconômica da população; a legislação, que envolve verificar se as leis vigentes são coerentes com a realidade regional e local; e a parte econômica, em que se deve considerar a forma mais racional de ocupação do solo de áreas rurais até o zoneamento urbano.  Outra característica deste tipo de cadastro, segundo o autor, é que o mesmo deve atender ao maior número de usuários possíveis, o que implica na criação de produtos complexos e tecnologias que os tornem acessíveis a qualquer profissional que necessite de informações sobre a propriedade.

Vê-se, portanto, que houve uma evolução dos conceitos de cadastro, sendo que este último é um importante instrumento de política urbana, uma vez que este tipo de cadastro possibilita ao gestor público um conhecimento da realidade do território tal como ela é, e não uma realidade meramente fiscal.  Com efeito, no Brasil, o arcabouço legal confere ao ente Município uma série de prerrogativas que não se restringem ao plano fiscal, mas também a objetivos urbanísticos, ambientais e sociais, para citar alguns exemplos.  Mas como atingir esses objetivos sem conhecer seu próprio território e seus habitantes?  Quantos são?  Onde moram?  O que fazem?  Quanto e como são os acessos à saúde, educação, serviços, transportes etc.?  Qual a sua relação com o Estado?  Quais as suas necessidades?  Qual o seu poder contributivo?  Como planejar sem possuir dados suficientes e confiáveis para isso? Nesse sentido, evidencia-se a importância do cadastro multifinalitário.

Em que pese às mudanças conceituais ocorridas em matéria cadastral, pelas quais o cadastro deixou de ser visto como um instrumento útil somente para a tributação imobiliária, na realidade brasileira o principal enfoque do cadastro continua sendo o tributário.  Não obstante essa visão ter permanecido, a partir dos dados apresentados em tópicos anteriores, verifica-se que nem esse papel os cadastros vêm conseguindo desempenhar de forma satisfatória.  Isso em virtude de fatores também já apresentados.  Por outro lado, ao se relegar a planos secundários o sobrenome multifinalitário do cadastro, se perde a oportunidade de alcançar uma série de benefícios extra-fiscais que, embora difíceis de quantificar, de acordo com Averbeck (2003) são superiores aos valores financeiros deixados de arrecadar com os tributos imobiliários.

Neste trabalho, o cadastro imobiliário é visto como uma possibilidade viável de incremento de receitas tributárias próprias para os municípios.  Entretanto, vale ressaltar que essa visão, atrelada ao conceito de sustentabilidade econômica do cadastro, não deve jamais ser a única.  O cadastro deve ser utilizado na perspectiva principal de auxiliar os municípios no cumprimento de suas obrigações, entre as quais a de tributar, mas também garantir o direito a propriedade, fazer cumprir a função social desta etc..  A análise do cadastro apresentada na seção seguinte deve ser entendida como uma contribuição ao estudo da temática cadastro para que as prefeituras, a partir dessa ótica, possam rever seus procedimentos e empreender esforços realmente adequados a sua realidade, evitando adquirir soluções “milagrosas” oferecidas pelo mercado.

5. ANÁLISE DO CADASTRO IMOBILIÁRIO MUNICIPAL

Para conseguir chegar aos resultados obtidos por bairro, primeiro foi preciso realizar um exaustivo e tempestivo trabalho de conversão dos limites das zonas ficais usadas pela Secretaria Municipal de Tributação (Semut) para os limites dos bairros oficiais, que por serem diferentes impossibilitava qualquer consulta bairro a bairro ou qualquer cruzamento com os dados do IBGE.  As zonas fiscais estavam dispostas em plantas contendo um conjunto de quadras numeradas segundo classificação própria do cadastro imobiliário, impressas há pelo menos 17 anos, algumas desenhadas a mão com nanquim, outras com escalas incompatíveis entre si.   A Semut possui uma área da região sul em meio digital, atualizada nos anos 2002 / 2003, com suporte de fotos aéreas e plantas de quadras em ambiente CAD(Computer Aided Design), que só foram usadas para esclarecer dúvidas na identificação das quadras pelas plantas impressas.

Utilizando um software CAD os limites das plantas de zona fiscal foram desenhados sobre uma base vetorial do município disponibilizada pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (Semurb).  Da mesma forma foi inserida a identificação numeral de cada quadra em meio digital.  Optou-se por utilizar essa base porque a cartografia oficial do município data de 1978 e já não retrata mais sua realidade territorial.    Após conferência com originais, os vetores e identificadores foram carregados no Spring[1] – Sistema de Processamento de Informações Geográficas, software de geoprocessamento disponibilizado gratuitamente pelo governo brasileiro, com o qual foi feita à associação entre o polígono da quadra, sua identificação numeral e o bairro ao qual pertence, gerando o banco de dados base que posteriormente recebeu os dados tributários e censitários analisados neste trabalho.

Mapa 01 – Sobreposição das Zonas Fiscais sobre os limites de bairro
Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados fornecidos pela Semurb e Semut

Os dados tributários disponibilizados em arquivos do tipo texto foram importados e convertidos para o Banco de Dados Access[2].  A tabela foi indexada pelo seqüencial do imóvel e agrupada pela identificação da quadra, obtendo-se assim a concatenação dos dados dos imóveis por quadra.  O mesmo procedimento foi feito com a tabela no banco gerado no Spring, indexando a identificações das quadras agrupadas por bairro.  Com uma chave comum – quadras – procedeu-se o relacionamento entre as tabelas com as quais foram gerados todos os mapas, gráficos e tabelas apresentadas na análise.

No ano 2000 o Cadastro Imobiliário de Natal registrava 181.931 imóveis, dos quais 37.557 (20,64%) estavam classificados como terrenos e 144.374 (79,36%) classificados como prediais.  Se compararmos esses dados com os números do censo realizado pelo IBGE no mesmo ano, é possível dizer que o Cadastro Municipal já contabilizava, no mínimo, uma defasagem de mais de 33 mil registros.  Se levarmos em consideração que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística registra apenas os imóveis domiciliares ocupados (estão de fora os domicílios fechados, as empresas, os comércios, e os prestadores de serviços) e a Prefeitura cadastra tudo, essa desatualização pode apresentar números ainda maiores.  De acordo com o cadastro 30,32% dos imóveis estão na Região Sul, 24,46% na Região Norte, 21,45% na Região Leste e 23,78% na Região Oeste, mas quando confrontados com os dados do IBGE, surge uma divergência relevante entre as Regiões Sul e Norte, como pode ser observada na Tabela 01, Mapa 02.

TABELA 01 – Dados de Habitantes, Domicílios e Imóveis Segundo IBGE e Cadastro

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Prefeitura do Natal e do IBGE

MAPA 02 – Distribuição Espacial dos Domicílios e Imóveis Segundo IBGE e Cadastro
Fonte: Elaboração dos autores a partir dos dados do cadastro e do IBGE

Na Tabela 02 pode-se observar 25 bairros onde a quantidade de domicílios do IBGE era maior que a quantidade de imóveis residenciais registrados no cadastro da Prefeitura, sendo os 12 primeiros localizados nas regiões Norte e Oeste, historicamente mais pobres e menos favorecidas pelo poder público.  Apenas 8 deles localizam-se nas regiões Sul ou Leste, com destaque para Ponta Negra e Neópolis, na Região Sul; Alecrim e Cidade Alta na Região Leste, ambos por figurarem na Tabela 03 como importantes bairros para a arrecadação do IPTU.  Ao cruzarmos os números de imóveis em defasagem com os dados tributários, multiplicando a diferença dos imóveis entre IBGE e Cadastro pela Porcentagem de Imóveis Tributados e pelo IPTU Médio, obtém-se um pequeno retrato de como à prefeitura pode incrementar suas receitas próprias apenas com a manutenção adequada de seu cadastro.  Se atentamente observado, pode-se verificar que, mesmo não havendo nenhum estudo sobre o poder contributivo da população residente nos bairros de Felipe Camarão, na Zona Oeste e Nossa Senhora da Apresentação, na Zona Norte, se o cadastro acompanhasse ao menos a dinâmica urbana, mesmo aplicando o baixíssimo índice de imóveis tributados sobre a diferença encontrada, a prefeitura arrecadaria mais que o dobro do IPTU recolhido no período nos dois bairros.  Os demais bairros apresentam índices gradativamente menores, mas não menos importantes, pois somados totalizam R$ 872.241,54[4] que potencialmente deixou de ser arrecadado pelo simples desatualização do cadastro.

TABELA 02 – Diferença da Quantidade de Registros Existentes no Cadastro da Prefeitura e os Dados do Censo do IBGE em 2000


Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Prefeitura do Natal e do IBGE

Além de não conhecer o universo de ocupação do seu território, outra importante preocupação é a qualidade da informação no cadastro municipal.  Como já foi citado, não se trata apenas de saber onde estar, quanto mede cada uma das parcelas e atribuir-lhe um tributo, mas também saber a quem pertence e, se o mesmo possui mais de uma parcela ou imóvel para só então poder conceder os benefícios do Código Tributário quanto a isenções, redução de base de cálculo, bem como proceder à cobrança administrativa e/ou judicial se o caso assim exigir, ou talvez mover ações de desapropriações, ou ações que reforcem a função social do espaço urbano, etc.. Mesmo que não houvesse exigência legal para aplicação dessas normas, um bom cadastro é aquele que reflete uma realidade existencial que consiga estabelecer relações entre o objeto em si, seu possuidor e o direito que os governa.  Nesse aspecto registre-se que o Cadastro Municipal possuía 108.249 (59,5%) registros sem CPF, sendo 17.691 (47,10% dos terrenos) territoriais e 90.558 (62,72% dos prédios) prediais, ou seja, a prefeitura desconhecia dois terços dos proprietários ou possuidores de imóveis dentro do seu território, uma vez que o CPF é o único dado de registro público nacional sistemático capaz de identificar cada um dos brasileiros individualmente.

Quando essa informação é distribuída espacialmente é possível observar as áreas menos valorizadas pelo cadastro municipal e deduzir um porque razoavelmente lógico para o fato. Via de regra, no Brasil e não apenas na cidade objeto deste trabalho, os cadastros têm finalidade quase que estritamente tributárias e tendem a estar mais harmoniosos com os bairros ou regiões de maior poder contributivo (ver Tabela 04), dedicando menos atenção e/ou precisão nos bairros e/ou regiões menos favorecidos estrutural e economicamente.  A justificativa da administração é fazer sua arrecadação com eficiência ou menos deficitária e, cadastrar imóveis não tributáveis é investir dinheiro e recursos humanos sem nenhum retorno.  Mesmo que essa fosse uma verdade absoluta, um bom cadastro, apoiado por softwares específicos, é uma excelente ferramenta de planejamento dos gastos públicos, pois é exatamente nas regiões menos favorecidas aonde o governo mais tem de investir nas áreas de saúde, educação, assistência social e estrutura pública, é o chamado fator redistributivo.

Se analisarmos friamente a distribuição espacial no Mapa 03, veremos no Bairro Guarapes o melhor índice no que diz respeito à informação no cadastro.  Apenas 9% não possui informações do CPF. Mas até que ponto essa informação é verdadeira? Segundo o IBGE, o bairro possuía 1945 domicílios, ao mesmo tempo em que o cadastro municipal registrava que o bairro possuía mais de 3,7 mil imóveis, dos quais apenas 2 eram prediais.  Ora, se o IBGE registra apenas domicílios ocupados e as pessoas não costumam morar em terra nua, tal diferença só pode ser justificada pela completa desatualização dos cadastros municipais ou um relaxamento cadastral por se tratar do bairro que possui a menor renda familiar média e é caracterizado por assentamentos subnormais, o que é tributariamente aceitável, mas administrativa e holisticamente uma incompreensão do papel do cadastro na administração pública.  Não seria uma surpresa se ao cruzarmos os CPF constantes nos cadastros com os dos atuais residentes do bairro encontrássemos uma realidade diferente, já que o bairro vem recebendo uma ocupação desordenada, com invasões, posses e renúncia dos direitos por parte dos seus proprietários legais.  De forma que Guarapes aparece neste quadro como uma anomalia possível em um cadastro ruim.

Na segunda classe apresentada no Mapa 03 estão os bairros cujos cadastros estão entre 25 e 50% sem CPF, dos quais figuram os de maior poder aquisitivo e contributivo: Petrópolis, Tirol, Lagoa Nova, Candelária, Capim Macio, Ponta Negra e Pitimbu, além de Praia do Meio, Planalto e Salinas.

É normal aceitar determinado grau de desatualização cadastral em áreas de expansão urbana, se for levado em consideração a pouca eficiência das fiscalizações urbanística e tributária em Natal e a completa ausência de interação e integridade de dados entre a Semurb e a Semut, o que pode justificar os índices de Salinas[5] e Planalto[6], ambos pela dissonância com os demais bairros dessa lista.  Diferente de Capim Macio, que pela natureza de sua ocupação vem sendo construído dentro da cidade legal[7].

O reflexo dessa desintegração é que existem apenas 1.994 imóveis com suas certidões de habite-se registradas desde a criação do cadastro até o ano 2000, o que representa apenas 1% de todos os imóveis.  Esse índice pode ser considerado inaceitável para os bairros de Praia do Meio, Petrópolis, Tirol, Lagoa Nova e Candelária, que estão urbanisticamente consolidados, são tributavelmente viáveis e economicamente ativos.

MAPA 03 – Distribuição Espacial dos Cadastros Municipal sem CPF, em Porcentagem.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Prefeitura do Natal

O terceiro grupo é formado por 19 bairros cujos cadastros indicam ausência de CPF entre 50 e 75% nos quais estão: Santos Reis, Rocas, Areia Preta, Cidade Alta, Alecrim, Barro Vermelho e Lagoa Seca, esses na área central da cidade, na Zona Administrativa Leste, bem consolidada, com presença significativa de comércio, empresas e que tem renda familiar média de 7,4 salários mínimos[8]. Nesse subgrupo, destaque especial para a Cidade Alta, segundo bairro mais antigo e centro comercial oficial do município, com presença de grandes lojas, concentração de bancos, prestadoras de serviços, sede do Poder Executivo Municipal e da própria Secretaria de Tributação.

Nessa classe também aparecem os bairros de Nova Descoberta e Neópolis, na Região Sul, duas áreas residenciais com renda familiar de 7,3 salários mínimos5 dividindo espaço com os bairros de Dix-Sept Rosado, Nossa Senhora de Nazaré, Cidade da Esperança, Felipe Camarão e Nordeste, todos na Zona Administrativa Oeste, historicamente menos favorecida por infra-estrutura, com relativa presença de assentamentos subnormais, loteamentos irregulares e renda familiar média de 3,5 salários mínimos5.  Para completar esse grupo aparecem 3 bairros da Região Norte: Pajuçara, Redinha e Potengi que, diferentemente dos dois primeiros, o último recebeu um grau urbanização distinto de seus pares na Região Norte, com assentamentos regulares e conjuntos habitacionais frutos de partidos urbanísticos, enquanto os demais nasceram basicamente de vilas de pescadores e ocupações irregulares.

Na ultima faixa de classificação aparecem 6 bairros com ausência de CPF superior a 75%: Nossa Senhora da Apresentação, Lagoa Azul e Igapó, na Zona Norte, que somados aos outros três bairros dessa Região inseridos na classificação anterior, confere a Região Norte a pior situação cadastral referente a CPF.  Quintas e Bom Pastor completam os bairros da Região Oeste, segunda pior situação geral e, Mãe Luiza, recentemente classificada como área especial de interesse social (AEIS), é uma ilha dissonante na Região Leste, mas que vem sendo observada com muitos interesses pelo mercado imobiliário devido sua proximidade com as praias urbanas.

De maneira geral, a desatualização cadastral quanto ao CPF é generalizada, com algumas indicações que apontam uma situação menos ruim a medida em que classificamos as regiões por renda, como pode observado Mapa 04.

MAPA 04 – Relação da Renda Média Familiar por Região e a Ausência de PF no Cadastro
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Prefeitura do Natal

Apreciar o cadastro sob a ausência dos CPF talvez possa gerar umas boas discussões nos meios jurídicos sobre como cobrar dívidas ativas de pessoas legalmente inexistentes e, quiçá, possa arrastar para a discussão os Cartórios de Registros de Imóveis (CRI), detentores legais do direito de posse, mas, na maioria dos casos, imprecisos na especialidade de cada imóvel.  Segundo Rambo (2005, p 35), os Registros de Imóveis (Cartórios) e os Cadastros (Município) podem ser complementares e a articulação entre eles é aceita pela Lei de Registros Públicos[9], a qual reza que havendo cadastro imobiliário capaz de especializar cada um dos imóveis, os operários do direito podem fazer uso dessa informação.  Se a prefeitura conseguisse manter atualizado seu cadastro com grau de precisão aceitável, poderia estabelecer convênio com os Cartórios para, em troca de informações, reduzir a deficiência de CPF no cadastro.

Embora a obtenção dos CPF seja importante, manter um inventário do território como reflexo da realidade já seria um avanço significativo.  Mas comparando-se os dados do cadastro com os dados censitários de 2000 reforça a tese de que o Município dispensa pouca importância para os bairros periféricos, em alguns casos subestimando sua capacidade contributiva e sua vontade de participar do processo democrático de construção das cidades. Assim, acabam como rabiscos na cartografia da cidade, mas sem expressão nos cadastros.

Quando analisamos o cadastro à luz dos dados tributários confirmamos a tendência observada de maior atenção aos bairros que mais contribuem para a arrecadação do Imposto Territorial e taxas relacionadas.  Na tabela 03 é possível observar que 43.476 imóveis, 62% nos 10 bairros presentes na tabela, correspondem a 23,9% dos potenciais contribuintes totais do município (181.931) e pagaram 78,8% do total arrecadados naquele ano a título de IPTU.  Considerando verdadeiro que a igualdade consiste em tributar diferentemente os desiguais na medida em que se diferenciam (FERNANDES, 2005), como princípio da progressividade relacionada à capacidade contributiva e da obrigação constitucional de cobrar o devido imposto respeitando essas diferenças, parece-nos demasiadamente pesada à distribuição do IPTU na massa contribuinte, não pelos valores em si, mas pela porcentagem de imóveis tributados bairro a bairro.

TABELA 03 – Os 10 bairros que mais contribuem com o IPTU

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Secretaria de Tributação da Prefeitura do Natal

Impossível de identificar, através das informações contidas no cadastro, quais as partes correspondentes ao imposto, taxa e possíveis juros cobrados.  Comparados os valores brutos com o balanço anual da Prefeitura do Natal apresentado por Cavalcanti (2006), constata-se que a soma arrecadada nesta tabela é superior aos 12.279.000,00 anotados a título de IPTU.  Embora contabilmente essa diferenciação seja perfeitamente identificada.

É interessante perceber a importância do Alecrim e da Cidade Alta na arrecadação do imposto, à frente inclusive de Ponta Negra e Petrópolis respectivamente e bem superior a Barro Vermelho e Neópolis que têm renda média muito superior aos dois.  Embora analisando o cadastro sob a ótica do uso do imóvel, há uma sub-valorização do cadastro residencial em detrimento do comercial, provavelmente pela leitura equivocada da capacidade contributiva dos residentes nesses bairros.  Lagoa Nova, um dos que mais contribui, aparece muito à frente de Candelária, Capim Macio e Ponta Negra, tradicionais redutos das classes média e média alta natalense.  Também é possível desmistificar a idéia de que Capim Macio tem o imposto mais alto.  Apesar de ser o terceiro maior contribuinte, observe que é o segundo em número de imóveis tributados e o oitavo quando o assunto é IPTU médio, mas é o que tem a terceira maior renda segundo os dados da Tabela 04.

TABELA 04 – Os 10 Maiores IPTU médio e sua Renda Média

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da Secretaria de Tributação da Prefeitura do Natal e Censo do IBGE

Quando a classificação é feita na ordem inversa, os 10 bairros que menos contribuem para a formação do IPTU somam apenas 2,08% do total arrecadado, cerca de R$ 389 mil.  Todavia, a média de imóveis tributados sobre os cadastrados nos 10 que mais contribuem é de 62%.  Nos que menos contribuem essa média cai para menos de 16%.  Os 19% restantes são arrecadados em 16 bairros dos quais destacamos Lagoa Seca, Areia Preta, Ribeira, Pitimbu, Praia do Meio e Nova Descoberta, alguns figurando na Tabela 4, principalmente no fator renda, com ressalvas no número de imóveis tributados, cerca de 50%, em um cadastro que já apresenta distorções para menos com relação à contagem do IBGE.

O que de fato ocorre com os outros 50% não tributados?  É possível que sejam isenções?  Mas como validar isenções quando não se pode assegurar que o proprietário possui apenas aquele imóvel, conforme estabelece a lei, já que mais da metade do cadastro não possui o CPF dos proprietários? Tornando-se impossível assegurar a lisura de todas as isenções.  Isso debilita em muito a eficiência cadastral se se partir do princípio de que no meio urbano os semelhantes se agrupam, por tendência, na faixa de renda.  Por isso, arriscamos afirmar que o cadastro cumpre apenas metade de sua função tributária e quase nenhuma função social multifinalitária, que compreende inclusive subsidiar o potencial contributivo dos proprietários de imóveis ou como ferramenta auxiliadora na administração do território municipal, principalmente no planejamento dos investimentos e do desenvolvimento urbano.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

De2000 a2006, o cadastro municipal cresceu 7,4%, chegando a 196 mil imóveis, com um incremento de receitas de IPTU e Taxa em mais de 10 milhões de reais.  Com o uso da tecnologia da informação, bloqueando-se quaisquer procedimentos para imóveis sem CPF nos terminais de serviço e da web foi possível reduzir de 59,5% para 33,5% o número de imóveis sem CPF no cadastro municipal em 2006.  Mesmo assim, o IPTU representa apenas 3,5% das receitas municipais, mas tem grande potencial de crescimento, não sem antes, executar políticas na área de atualização cadastral igualando a importância das 4 regiões administrativas, elaboração de uma Planta de Valores Genéricos, Avaliação Imobiliária em Massa, melhoria da legislação tributária, capacitação de seu corpo técnico, educação fiscal e eficiência no gasto dos impostos arrecadados.  Em2007, aPrefeitura inicia uma atualização cadastral com vistas a atingir 250.000 imóveis, ou seja, um acréscimo de 25% no cadastro atual.  Com uma boa modelagem do banco de dados, acompanhado de boas ferramentas de informações geográficas e acesso a indicadores sociais e econômicos, será possível, através do cadastro, tornar o IPTU um imposto alternativo no financiamento do município.

Por fim, é preciso envolver mais que os técnicos tributários e urbanísticos na consolidação de um cadastro técnico multifinalitário eficiente.  É necessária a adesão dos profissionais da Saúde da Família, da educação, de obras, transportes, mercado imobiliário, cartórios de registros de imóveis, juristas e a sociedade como um todo, pois como contribuinte e usuária, é por ela e para ela que o Município existe e precisa ser eficiente.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

AVERBECK, C. E. Os sistemas de cadastro e planta de valores no município: prejuízos da desatualização. Florianópolis, SC: Universidade Federal de Santa Catarina, 2003. Dissertação de Mestrado.

BAHL, R. El impuesto al suelo frente al impuesto a la propiedad em países en vías de desarrollo y en transición. Cambridge, MA. Lincoln Institute of Land Policy, 1998. Texto de apoio ao Curso Impuestos ala Propiedad Inmobiliaria y Valuación de Inmuebles realizado através do Programa para América Latina e Caribe – Educação a Distância.

BREMAEKER, F.E.J. Instrumentos e Desempenho da Arrecadação do Imposto Predial e Territorial Urbano. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 2001. Serie Estudos Especiais n°28. Disponível em: <http://www.ibam.org.br/publique/media/ESP0208P.pdf >. Acesso em:12 maio 2007.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Texto Consolidado até a Emenda n° 53 de19 dez. 2006.

Disponível em <http://www.senado.gov.br&gt; . Acesso em:26 out. 2006.

______. Lei n° 5172, de15 de Outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Texto consolidado até a Lei Complementar n° 118, de9 fev. 2005. Disponível em <http://www.senado.gov.br&gt; . Acesso em:26 out. 2006.

______. Lei n° 6.015/1973, Lei de Registros Públicos.

CAVALCANTI, L. W.V.R. Natal: finanças municipais 2000/2005. Natal, RN: Prefeitura Municipal do Natal, 2006.

DE CESARE, C.M. O Cadastro como Instrumento de Política Fiscal. In: ERBA, D.A.; OLIVEIRA, F.L.; LIMA JUNIOR (Org.). Cadastro multifinalitário como instrumento de política fiscal e urbana. Rio de Janeiro: Ministério das Cidades, 2005. p. 39-70.

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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa dos Municípios Brasileiros Gestão Pública 2002. Rio de Janeiro, 2005. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm&gt;. Acesso em:5 maio 2007.

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FERNANDES, Cintia Estefania. Princípios Jurídicos informadores da Tributação Imobiliária.  Cambridge, MA. Lincoln Institute of Land Policy, 2006. Texto de apoio ao Curso Impuestos ala Propiedad Inmobiliaria y Valuación de Inmuebles realizado através do Programa para América Latina e Caribe – Educação a Distância. Baseado na obra FERNANDES, Cintia Estefania. IPTU. Texto e contexto. São Paulo: Quartier Latin, 2005


[1] Foram usadas as versões 4.2; 4.3.2 e; a 5.0 Beta 2. Disponíveis nos sites: http://www.dpi.inpe.br/spring/ e http://www.k2sistemas.com.br/spring.

[2] A escolha do Access se deu pelo fato de ser o mesmo usado pelo Spring.

[3] Há uma distorção de 0,14% entre os dados fornecidos pela Secretaria de Tributação do Município e esta soma devido a um percentual de perdas de registros do cadastro no momento da conversão dos dados para o programa de Geoprocessamento utilizado na análise, o que consideramos irrelevante para efeito deste trabalho.

[4] Correspondente a US$ 465.046,67 com cotação de novembro de 2000.

[5] Salinas é bairro menos populoso do município e possui pouco mais de 150 imóveis, sendo 87% deles territoriais.

[6] Planalto é o bairro mais recentemente criado em Natal, em área de expansão e ocupado por alguns assentamentos subnormais.

[7] Apreciação do projeto e fiscalização pela Semurb

[8] Salários Mínimos de 2000: R$ 151,00 (cento e cinqüenta e um reais)

[9] Lei n° 6.015/1973 – Art. 176. § 1°, II e Art. 225.

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