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Licenciamento ambiental no Brasil depois da Lei Federal Complementar 140/2011 14/02/2012

Posted by Afauna Natal in Licença Ambiental, Meio Ambiente Urbano.
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Fonte: Infonet.

Como vimos em artigo anterior, o licenciamento ambiental brasileiro, fundamentado na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, tinha a Resolução CONAMA 237/1997 como principal norma delimitadora das atribuições dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). A Lei Complementar 140, de 08/12/2011, passou a regular, agora de forma constitucional, tais atribuições.

Competência administrativa dos entes federativos em matéria ambiental
Sob pena de se violar a independência dos entes federativos, somente a Constituição Federal pode estabelecer as atribuições de cada um e indicar como estas serão delimitadas.

De acordo com o artigo 225, da Constituição Federal, a atuação do poder público é fundamental para a preservação e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado para estas e futuras gerações. Em seu artigo 23, foi estabelecida a competência comum dos entes federativos, onde a proteção do meio ambiente, em todas suas dimensões ganha destaque (art. 23, III, IV, VI, VII, IX, etc.) e ficou claro que tanto a União como os Estados, Distrito Federal e Municípios tem o dever de proteger o meio ambiente.

A importância do licenciamento ambiental e a Resolução 237 do CONAMA
Nesta tarefa do poder público de proteger o meio ambiente ressalta-se o licenciamento ambiental como um instrumento preventivo, indispensável para empreendimentos ou atividades potencialmente poluentes e caracterizado pelo controle prévio do poder público para se evitar a poluição.

Antes da regulamentação efetivada por meio da Resolução 237/1997, especificamente em relação ao licenciamento ambiental, surgiram problemas para se definir em que instância federativa deveria ser este efetivado, ao ponto de serem exigidos, em algumas oportunidades, licenciamentos simultâneos nas esferas municipal, estadual e federal, gerando-se insegurança jurídica e ônus desnecessários para os empreendedores. Para acabar com esta polêmica e, principalmente, instituir o sistema de licenciamento ambiental único, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) instituiu a resolução 237/1997 estabelecendo, entre outras questões, como se daria esta distribuição de atribuições comuns aos entes federativos.

Entretanto, de acordo com a Constituição Federal (art. 23, parágrafo único), caberia à Lei Complementar tal função, razão pela qual a doutrina apontava a inconstitucionalidade de tal resolução.

Lei Complementar 140/2011
Com o advento da Lei Complementar 140/2011, estas competências materiais (ou administrativas ou executivas) comuns dos entes federativos relativas à proteção ao meio ambiente, agora estão regulamentadas. No que tange ao licenciamento ambiental, verifica-se que as normas estabelecidas na Resolução 237/1997 foram ratificadas, sem maiores alterações, por tal Lei Complementar, permanecendo o sistema único de licenciamento pelos órgãos executores do Sistema Nacional de Meio Ambiente (art. 13), com a garantia de manifestação não vinculante dos órgãos ambientais das outras esferas federativas.

A Lei Complementar 140/2011 ratifica o conceito de licenciamento ambiental já previsto na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e na Resolução CONAMA 237/97 como destinado a “[…] atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental” (art. 2º, I).

Competência para o licenciamento ambiental atual
No que tange à competência para licenciamento ambiental dos entes federativos verifica-se que, como regra, foi mantido o critério da abrangência do impacto: se local, cabe aos municípios (desde que definidos pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente); se extrapola mais de um município dentro de um mesmo estado, cabe a este o licenciamento e se ultrapassa as fronteiras do estado ou do pais cabe ao órgão federal específico.

Além disso, cabe à União o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:  a) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; b) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; c) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); d) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas; e) relativos à energia nuclear; f) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional (“formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos”). (art. 7º, XIV).

Para os Estados foi adotado o critério da competência licenciatória residual (pode licenciar aquilo que não for da atribuição da União e dos Municípios), sendo-lhe expressamente estabelecida, assim como para os municípios a atribuição para licenciamento de atividades ou empreendimentos em unidades de conservação estaduais ou municipais respectivamente, com exceção de área de proteção ambiental (APA). (arts. 8º, XIV e XV e 9º, XIV, “b”).

Demora e custo do licenciamento ambiental
Foi concretizada na Lei Complementar 140/2011 a preocupação com os constantes atrasos dos órgãos ambientais nos procedimentos de licenciamento ambiental atualmente efetivados (art. 14) e com a proporcionalidade que deve ser verificada entre as taxas para o licenciamento ambiental, especificadas por estes órgãos, e o verdadeiro custo e complexidade do serviço prestado pelo órgão licenciador (art. 13, §3º).  Vale ressaltar que os prazos para o licenciamento, bem como outras regras atinentes a esta atividade, ainda são regulamentados pela resolução CONAMA 237/1997 que permanece em vigor naquilo que não contrariar a Lei Complementar 140/2011.

Atividade suplementar, subsidiária e fiscalização pelos Órgãos Ambientais
Em caso de inexistência de órgão ambiental executor ou deliberativo ou ainda em caso de atraso injustificado no procedimento de licenciamento imputável ao órgão ambiental licenciador, outro ente federativo de maior abrangência atuará em caráter supletivo, através de seu respectivo órgão licenciador ou normativo (arts. 14, §3º e 15).

Foi estabelecida ainda a figura da atuação subsidiária, consistente na “ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições [licenciatórias]” e que se dará, entre outras formas, através de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro (art. 2º, III c/c art. 16).

A Lei Complementar referida estabelece também a competência fiscalizatória dos entes federativos, permanecendo a atribuição comum de todos estes entes para a adoção de medidas urgentes para se evitar o dano ambiental, embora a competência para lavrar auto de infração e procedimento administrativo seja do órgão licenciador. (art. 17).

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Sandro Costa

Doutorando em Meio Ambiente pela UFS; Mestre em Meio Ambiente (UFS); Professor universitário (Direito ambiental e Direito Penal); Membro da Associação Brasileira do Ministério Público do Meio Ambiente; Membro da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária, Membro da Rede Latino-Americana de Ministério Público Ambiental, Especialista em Direito Constitucional Processual (UFS)

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