Breve análise da Lei Federal Complementar 140/2011 – A regulamentação da competência ambiental comum

 Bel Mariana Evangelista de Holanda Gomes[1]

            A competência dos entes federativos do Estado brasileiro é definida pela Constituição Federal de 1988. No âmbito da gestão e proteção do meio ambiente, a Lei Maior estabelece competências para a legislação e atuação administrativa de forma bastante específica nos artigos 24, incisos VI, VII e VIII e 23, incisos III, VI e VII, respectivamente. Antes de adentrar na análise da Lei Complementar nº 140/2011[2], que estabeleceu as regras para a competência administrativa na esfera ambiental, é necessário o estabelecimento de alguns conceitos básicos.

O conceito de meio ambiente trazido pela Constituição Federal deve ser encarado do ponto de vista amplo, englobando não somente o meio ambiente natural, com fauna, flora e formações de relevo, mas também o meio ambiente cultural, com seu patrimônio histórico, artístico e paisagístico, além do meio ambiente urbano. Por outro lado, a interpretação conferida tanto à competência administrativa quanto à competência legislativa deve ser em conformidade com a ordem urbanística vigente, conforme artigos 182 e seguintes da Constituição Federal e Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que estabelece a atuação prioritária do Município no estabelecimento do ordenamento urbano.

A Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011, tem por objetivo fixar as normas de cooperação para o exercício da competência material comum na defesa do meio ambiente nos termos do parágrafo único do artigo 23 da Constituição, além de alterar o artigo 10 da Política Nacional de Meio Ambiente – Lei nº 6.938/81, adequando-a às novas disposições. Considerando que o Estado brasileiro tem uma unidade soberana formada por quatro entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 1º da CF), a Constituição estabelece as competências como parcelas do poder soberano do Estado conferidas aos entes conforme os critérios previstos para a sua atuação harmônica. Neste contexto, a Lei Complementar nº 140 determina os objetivos a serem perseguidos pelos entes federativos na cooperação necessária ao cumprimento da competência ambiental administrativa comum (art. 3º c/c Art. 6º), notadamente quanto a prioridade de harmonização da atuação administrativa para evitar a sobreposição de atuação. Prevê ainda de forma expressa a necessidade de sustentabilidade social e de uma gestão ambiental democrática e eficiente (art. 3º, incisos I, II).

A atuação material na esfera ambiental trazia, na prática, diversos conflitos de “competência” entre os entes federativos que implicavam não só em total ausência de segurança jurídica aos empreendedores, mas também, e principalmente, em risco ambiental claro e patente. Neste contexto, a lei complementar estabeleceu além do conceito legal de licenciamento ambiental (art. 2º, inciso I), os conceitos de atuação supletiva e atuação subsidiária (art. 2º, II e III) e ainda os instrumentos de cooperação (artigo 4º).

No âmbito dos instrumentos de cooperação não há grandes novidades, apenas previsão expressa e clara da possibilidade de utilizá-los, além de outros não previstos (artigo 4º, caput) para a consecução dos objetivos da cooperação.  Apenas para citá-los temos os consórcios públicos, convênios e acordos de cooperação, além das Comissões Tripartites, instrumentos econômicos e a possibilidade de delegação das atribuições e de execução de ações administrativas desde que observados requisitos legais específicos (artigo 4º, incisos e parágrafos).

A delegação de execução de ações administrativas deverá ser realizada mediante convênio e somente se o ente federativo destinatário possuir órgão ambiental capacitado e conselho ambiental (art. 5º, caput). O conceito de órgão ambiental capacitado é previsto na própria lei (parágrafo único do artigo 5º) e implica na existência de técnicos habilitados e em número suficiente para atender à demanda decorrente da ação delegada.

Sob o título “Das Ações de Cooperação” a Lei Complementar estabelece as atribuições de cada ente federativo no exercício da competência comum[3]. Além de prever as atribuições de cada ente quanto ao licenciamento e fiscalização de empreendimentos potencialmente poluidores, este título estabelece outras ações de gestão ambiental sob responsabilidade de cada ente.

Existem atribuições comuns a todos os entes como a gestão dos recursos naturais no território, o desenvolvimento de pesquisas ambientais e a divulgação de seus resultados, a promoção da educação e conscientização ambiental e a definição de espaços especialmente protegidos. As demais atribuições são específicas de cada ente, considerando-se ainda que o Distrito Federal deve executar de forma cumulativa as atribuições previstas tanto para o estado quanto para o município (art. 10).

Entre as atribuições da União tem-se a óbvia formulação da Política Nacional de Meio Ambiente, sua articulação com as demais políticas nacionais relacionadas com meio ambiente, como a de Recursos Hídricos, além de estabelecer o zoneamento ambiental nacional e regional e organizar e manter o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente. Também é sua atribuição a manutenção da lista de espécimes da fauna e flora em extinção, controle da biodiversidade e do patrimônio genético além do controle da pesca no âmbito nacional e do transporte marítimo e terrestre interestadual (artigo 7º, vários incisos).

No âmbito das ações de licenciamento e fiscalização a regra geral para o exercício do poder de polícia repressivo é a de que o ente licenciador é o que detém a atribuição de fiscalização. Pela Lei, a União, por meio do Ibama, tem a atribuição de licenciar os empreendimentos localizados no país e país limítrofe, no mar territorial e plataforma continental, em terras indígenas, em dois ou mais estados ou localizados em unidades de conservação instituídas pela União além de empreendimentos de caráter militar ou que envolvam materiais radioativos e/ou energia nuclear (artigo 7º, incisos XIII e XIV).

É possível que ocorra um alargamento das atribuições da União, com expressa autorização legal, para o licenciamento de empreendimentos com tipologia específica a ser estabelecida por ato do Poder Executivo, nos termos da lei, conforme a natureza e o porte poluidor (art. 7º, inc. XIV, alínea “h”). Porém, tal atribuição somente será posta em prática a partir da edição do ato normativo que determinar tais tipologias (art. 18, §§1º e 3º).

No âmbito das autorizações para manejo e supressão de espécimes vegetais, a União tem atribuição no âmbito dos empreendimentos licenciados por ela, além de terras devolutas e unidades de conservação sob sua responsabilidade, exceto Áreas de Proteção Ambiental (APA’s)[4].

As atribuições administrativas dos estados foram estabelecidas sob os mesmos moldes da União, englobando a formulação, execução e manutenção da Política Estadual do Meio Ambiente, além do cumprimento da Nacional; a organização e manutenção de um Sistema Estadual de Informações sobre Meio Ambiente, além de alimentar o sistema nacional; a manutenção e divulgação da lista de animais sob risco de extinção, além da aprovação para funcionamento de criadouros de animais silvestres e o controle da pesca e transporte de resíduos perigosos no âmbito estadual.

A atribuição dos estados quanto ao licenciamento ambiental é residuária, ou seja, todos os empreendimentos e atividades não englobados pelas atribuições da União e dos Municípios é de responsabilidade estadual. Além da atribuição residuária há previsão expressa para que o estado licencie empreendimentos localizados em Unidades de Conservação que instituir, exceto APA, além da autorização para manejo e supressão de vegetação em florestas públicas estaduais, nas unidades de conservação citadas, nos empreendimentos que licenciar e ainda em imóveis rurais, ressalvada as atribuições da União (artigo 7º, inciso XIV).

Esta atribuição estadual de autorizar o manejo e autorização de supressão de vegetação em imóveis rurais fora da atribuição federal é bastante complexa, visto que a ordem urbanística[5] determina que os Planos Diretores, instrumentos de ordenação do território urbano, instituem regramento também para a zona rural do Município, o que poderia gerar um conflito de atribuições. Neste ponto é necessário que cada caso de aparente conflito seja analisado frente à uma interpretação sistemática da legislação urbano ambiental, considerando-se o complexo sistema do qual os municípios são formados.

Aos municípios foram atribuídas as obrigações de formulação e implantação de uma Política Municipal de Meio Ambiente e do Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente, além de executar no seu território as políticas estadual e nacional e ainda fornecer os dados para os sistemas de informações dos demais entes. Ademais, em conformidade com o disposto no artigo 182, §1º da Constituição e as disposições do Estatuto da Cidade, foi repetida aqui a atribuição municipal na elaboração do Plano Diretor, desde que respeitados os zoneamentos ambientais estabelecidos pelo estado e pela União[6] (Art. 9º, incisos).

Quanto as atribuições para licenciamento a lei complementar expressa o entendimento doutrinário de que o Município é “competente” para licenciar, e consequentemente fiscalizar, os empreendimentos que causem impacto local e os localizados em unidade de conservação municipal, exceto APA. Além disso tem as atribuições de autorização do manejo e supressão de vegetação[7] tanto em florestas públicas municipais quanto nas suas unidades de conservação e nos empreendimentos que licenciar(art. 9º, XIII a XV).

Ocorre porém, nos termos da lei, que o conceito de impacto local será aquele estabelecido pelo Conselho Estadual em instrumento próprio. Grande crítica pode ser feita quanto a esta exigência. Ora, se os entes federativos não possuem hierarquia entre si, como pode o estado estabelecer a abrangência da atribuição municipal ao conceituar impacto local? A princípio tem-se aqui uma violação do pacto federativo. Ademais, o que pode acontecer na prática é a supressão da competência municipal de licenciamento em virtude da interferência do estado. Ora, não se pode negar que o licenciamento e fiscalização são grandes fontes de arrecadação e que ninguém quer abrir mão de verbas de forma tão fácil. Por outro lado, a interpretação do conceito de impacto local pelo estado pode violar a competência municipal privativa de ordenamento e planejamento do território do Município, nos termos do artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal[8].

O artigo 13 traz a previsão legal expressa da obrigatoriedade de licenciamento único, em um único ente, já previsto na Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama n° 237/97. Neste contexto, há a possibilidade de manifestação dos demais entes no processo de licenciamento, porém a opinião emitida não vincula o ente licenciador (§1º). Não se pode olvidar, porém, que o desprezo a uma manifestação em consonância com o sistema jurídico ambiental pode ensejar o controle judicial do ato administrativo por provocação do ente que se manifestou.     O licenciamento deverá ser integrado com a autorização de manejo vegetal e os valores cobrados deverão ser proporcionais ao serviço executado pelo ente público (§§ 2º e 3º). Neste ponto, o legislador conferiu especial atenção ao princípio da eficiência administrativa e também à segurança jurídica do administrado, visando em última instância uma proteção ambiental integrada.

O processo de licenciamento deverá obedecer de forma adequada aos prazos previstos na Resolução Conama 237/97[9] e a complementação de dados deverá ser exigida de uma única vez ao empreendedor, exceto caso de fato novo. O processo de licenciamento deverá obedecer de forma adequada aos prazos previstos na Resolução Conama 237/97 e a complementação de dados deverá ser exigida de uma única vez ao empreendedor, exceto caso de fato novo. A necessidade de complementação suspende o prazo para término do licenciamento até que o empreendedor cumpra as informações requeridas de forma integral (art. 14, §§1º e 2º).

O descumprimento do prazo pelo ente público não implica em aprovação tácita, ficando proibida qualquer atuação no local em licenciamento, autorizando-se somente a incidência de atribuição supletiva de outro ente nos termos do artigo 15 da Lei. Por outro lado, a renovação da licença deverá ser solicitada pelo empreendedor com antecedência mínima de 120 dias antes do seu vencimento e, neste caso, o requerimento de renovação prorroga automaticamente a validade da licença até a emissão da nova (§§3º e 4º).

A lei traz ainda a interessante diferenciação entre a atuação supletiva e a atuação subsidiária no cumprimento da competência ambiental comum. Nos termos do artigo 2º, na “atuação supletiva” um dos entes substitui a atuação do ente que detém a atribuição originária de atuação nos casos previstos na própria lei (inciso II). Já na “atuação subsidiária”, outro ente auxilia o ente originário na atuação, desde que solicitado por este (inciso III).

A atuação supletiva é autorizada na hipótese de inexistência de órgão ambiental capacitado ou de conselho ambiental, até que se promova sua criação, ou ainda na hipótese de descumprimento do prazo de licenciamento previsto no artigo 14. Nos casos previstos, a atuação supletiva deve ser realizada pela União nos Estados e pelo Estado nos Municípios (art. 15).

A atuação subsidiária somente pode ocorrer quando solicitada pelo ente “competente”. Neste caso o auxílio do ente requerido pode se dar tanto por meio de apoio técnico-científico quanto por auxílio administrativo ou financeiro (art. 16).

            No que se refere à fiscalização muita celeuma já foi levantada pelos comentaristas da Lei Complementar. Inicialmente, o texto legal informa que a regra é de que a fiscalização e consequente processo administrativo de apuração de infrações ambientais “dos empreendimentos e atividades autorizadas ou licenciadas” compete ao mesmo ente com atribuições para o licenciamento (art. 17, caput). Como antes já citado, quem licencia é quem fiscaliza. Por causa deste dispositivo, há quem interprete que houve um esvaziamento das competências do Ibama (União) e que tal dispositivo vai gerar uma catástrofe ambiental no país! Porém, não é bem assim.

O caput  do artigo 17 impõe a regra, mas o parágrafo terceiro explicita uma exceção fundamental para a interpretação do dispositivo. Nos termos do parágrafo terceiro, qualquer ente federativo pode exercer a fiscalização dos empreendimentos e atividades potencialmente poluidores, analisando sua compatibilidade frente à legislação ambiental vigente[10], porém, em caso de ilícito ambiental, prevalecerá o Auto de Infração do ente competente para o licenciamento.            Nestes termos tem-se que a conformidade legal de empreendimentos e atividades pode ser fiscalizada por quaisquer dos entes federativos, obviamente, visto que a competência constitucional é comum. Porém, em caso de infração ambiental prevalecerá a autuação (punição) do ente federativo com atribuições de licenciamento. O mesmo artigo trouxe ainda a obrigatoriedade do ente federativo que constatar a infração ambiental, independente das atribuições de licenciamento, promover os atos de polícia necessários à evitar  e/ou fazer cessar a ocorrência de degradação ambiental, informando imediatamente ao órgão “competente” (art. 17, §2º).  Do mesmo modo previsto na Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), qualquer pessoa pode realizar representação (denúncia) ao órgão ambiental competente sobre achados em infração ambiental para que se efetive o exercício do poder de polícia (art. 17, §1º).

Por todo o exposto, pode-se dizer que o Ibama ainda possui as atribuições de atuação fiscalizatória, notadamente quanto a empreendimentos não licenciados, e também que ainda encontra-se obrigado a promover todas as medidas de urgência necessárias para impedir a degradação ambiental. Não se pode negar, porém, que a previsão de prevalência do auto de infração do ente licenciador pode significar sim um retrocesso à proteção ambiental. Isto pode ocorrer principalmente porque, em via de regra, as multas aplicadas pela União são conhecidamente mais pesadas do que as dos demais entes o que, dependendo do caso, pode implicar no esvaziamento da função coercitiva da sanção pecuniária.

            Por outro lado, a previsão legal da atuação supletiva em caso de inexistência de órgão ambiental capacitado[11] e/ou de conselho ambiental, nos termos do artigo 15 da Lei, auxilia a possibilidade de atuação federal nos estados que possuem estas condições e, notadamente, dos estados nos municípios. Deste modo, tem-se um atendimento ao princípio da precaução e diminui-se os riscos da inefetividade da atuação na preservação ambiental.

Por fim, a Lei deverá ser automaticamente aplicada nos processos de licenciamento e fiscalização iniciados a partir de 08 de dezembro de 2011, data de sua publicação, exceto no caso do artigo 7º, XIV, alínea “h”[12].

Diante das considerações apresentadas, pode-se dizer que a Lei trouxe alguns avanços importantes, mas também outros retrocessos. Sua edição implica em objetividade e transparência no exercício da competência ambiental comum garantindo-se a segurança jurídica dos administrados, tanto empreendedores quanto cidadãos comuns. Além disso, expressa a fundamentalidade da atuação de estados e municípios no cumprimento do dever de proteção ambiental.

Ao apresentar os conceitos e condições para a atuação supletiva e subsidiária, além dos instrumentos de cooperação, demonstra a preocupação com a necessidade de integração entre os entes, impedindo a sobreposição de competências e consolidando o Sistema Nacional de Meio Ambiente – Sisnama[13]. Do mesmo modo, os requisitos legais de “órgão ambiental capacitado” como pressuposto para o exercício das atribuições conferidas é instrumento de segurança e efetividade da proteção ambiental.

Por outro lado, porém, apresenta um grande retrocesso na distribuição das atribuições de licenciamento ao impor aos estados um rol tão amplo de funções e ainda a possibilidade de sua intervenção nas competências municipais ao conceituar “impacto local” e  possuir a atribuição de licenciamento e manejo vegetal em imóveis rurais, podendo interferir diretamente no ordenamento urbano municipal.

No âmbito do regramento processual do licenciamento é de extrema importância a imposição de prazos cogentes para a finalização do processo de análise ambiental por parte do órgão ambiental e também para o empreendedor solicitar a renovação da licença.

Por fim, o regramento das atribuições de fiscalização ambiental, apesar de não estar tão claro à primeira vista, apresenta a prioridade de atuação do ente licenciador sem eximir os demais da obrigação na preservação e proteção ambiental. Se tais dispositivos implicarão em retrocesso ou progresso somente a prática e a coordenação administrativa entre os entes federativos poderá dizer.

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[1]    Advogada licenciada. Técnica em Controle Ambiental. Fiscal ambiental do Município de Natal/RN. Especializanda em Direito Constitucional.

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[2]    A análise realizada neste texto é extramente superficial, realizada apenas para informar e esclarecer minimamente a população em geral. Em virtude da sua importância para a atuação prática do dever do Estado na proteção ambiental, nos termos do artigo 225 da Constituição Federal, é fundamental que os estudiosos da seara ambiental apresentem um aprofundamento de cada ponto legislado para melhor aplicação da legislação. As interpretações e opiniões apresentadas neste trabalho são fruto de uma visão sistemática e unitária do sistema jurídico de proteção ambiental do país e tomam por base fundamental as disposições da Constituição Federal.

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[3]    A lei utiliza os termos competências e atribuições muitas vezes como sinônimos. Porém, em virtude do conceito de competência constitucional já expressado, opta-se por utilizar-se o termo “atribuições” para indicar o âmbito de ação de cada ente federativo no exercício da competência administrativa comum prevista na Constituição Federal. Considere-se que, no âmbito do direito Administrativo, é competente o órgão que tem as atribuições para o execício do determinado ato administrativo, observando-se não só as competências constitucionais inerentes ao ente federativo ao qual o órgão é vinculado mas também a legislação que rege sua criação no âmbito do referido ente.

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[4]    No âmbito das atribuições de todos os entes, conforme artigo 12, o licenciamento e autorização de manejo e supressão de vegetação no interior das Áreas de Proteção Ambiental – APA’s seguirá os critérios do art. 7º, XIV, alíneas (a,b,e,f, h) e artigo 8º, XIV e alínea “a” do artigo 9º, ou seja, aplicam-se as regras gerais das atribuições com algumas ressalvas.

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[5]    Conforme dispõe a Lei 10.257/2001 que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição, nos termos do seu artigo 40, §2º que determina que o Plano Diretor deve englobar o território do Município com um todo, o que inclui tanto a zona urbana quanto a zona rural.

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[6]    Em uma análise superficial o leitor pode interpretar que a previsão de atribuição dos municípios em elaborar o Plano Diretor, nos termos da Lei Complementar, implicaria na obrigatoriedade do instrumento para todos os Municípios. Porém, o dispositivo deve ser interpretado com base na Constituição que, enquanto norma suprema, estabelece os requisitos necessários para a obrigatoriedade do Plano Diretor no parágrafo primeiro do artigo 182.

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[7]    Nos termos do artigo 11 da Lei Complementar, o manejo e supressão de vegetação poderá ser regido por legislação própria, em todos os entes federativos. Note-se que é necessária a autorização para manejo e supressão de vegetação tanto em florestas quanto em “formações sucessoras de florestas”.

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[8] Art. 30. Compete aos Municípios:

(…)

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

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[9]    Nos termos do artigo 14 da Resolução, o prazo máximo é de 6 meses a contar do protocolo do pedido, exceto casos de EIA/RIMA com Audiência Pública em que o prazo é de 12 meses.

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[10] Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

§ 1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia.

§ 2o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

§ 3o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

(Grifo nosso)

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[11] O conceito de “órgão ambiental capacitado” é previsto no parágrafo único do artigo 5º da própria Lei Complementar.

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[12]  Neste caso, a aplicação da lei dar-se-á somente após a edição do ato normativo que estabelecer as tipologias citadas.

“Art. 7o  São ações administrativas da União:

(…)

XIV – promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:

(…)

h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento; (…)”

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[13]  Art. 6º, Lei nº 6.938/81 – Política Nacional de Meio Ambiente.

Publicado no Site da AFAUNA em 15/02/2012, copyleft desde que respeitada a citação da fonte e da autora.